AUTOROUTE DAKAR DIAM NIADIO : la vérité par devoir de mémoire

L’ouverture de l’autoroute Dakar Diam Niadio  à la circulation automobile a donné lieu à des commentaires divers, d’hommes politiques, de leaders d’opinion, d’usagers, de simples citoyens mais aussi  et surtout de juristes et d’économistes. Cette diversité des réactions s’explique par le caractère transversal et pluridisciplinaire du secteur des transports qui en fait un domaine où tout le monde a son mot à dire. C’est pourquoi,  j’ai jugé  utile de tenter  d’apporter à mon tour, même tardivement (mieux vaut tard que jamais) ma modeste  contribution à ce débat pour avoir eu l’occasion  en  son temps, de  suivre l’évolution  de ce dossier en tant que Directeur des Transports Terrestres du Sénégal et Conseiller Technique au  Ministère chargé de l’Equipement et des Transports..


J’espère que cette contribution apportera certains éclairages complémentaires et qu’elle aidera aussi  à comprendre et faire  accepter  le  principe du  péage. Elle s’articule autour de quatre points : Point n°1  la vérité sur l’historique du projet par devoir de mémoire, Point n°2 : le problème de la gratuité de l’usage de l’autoroute, de la cherté des tarifs du péage et du niveau de participation de l’opérateur privé au financement, Point n°3 : le maintien des acquis et la réorientation du  projet selon une vision nouvelle, et  Point n°4 l’élégance républicaine.


1. La vérité sur l’historique du projet  par devoir de mémoire
En 1978 sous  Senghor, une étude détaillée et complète de l’autoroute   Dakar- Thiès  sans péage a été réalisée par le Cabinet Electro watt (Zurich Suisse) pour le compte de la Direction des Etudes et de la Programmation   du Ministère  des  Travaux Publics, de l’Urbanisme et des Transports.
Les  dossiers d’appel d’offre correspondants  à cet ambitieux projet ont été même élaborés, mais l’appel d’offre n’a pas pu être lancé  à l’époque à cause d’un  du contexte   économique  national  et international  particulièrement difficile. En effet, de 1960 année de l’accession du Sénégal à l’indépendance à 1970  la situation économique et sociale du pays a été relativement florissante du fait du bon comportement de ses principaux produits d’exportation   que furent  l’arachide et le phosphate tant du pont de vue de leurs  volumes de production que des prix à l’exportation.


Ces périodes florissantes, poussèrent les pouvoirs publics, dans l’euphorie des premières heures de l’indépendance marquées par une volonté de créer la rupture grâce à une nouvelle réorientation de notre économie basée sur un développement endogène, à entreprendre tout naturellement de grands projets d’investissement (qui généraient au passage des charges récurrentes élevées) et à prendre également des mesures sociales pas toujours en adéquation avec les exigences d’efficacité et d’efficience  des services publics. Il  en était  résulté un alourdissement considérable des charges publiques à la fin des années 70  une  période par  ailleurs  marquée par le retour de la sécheresse et la chute des principaux produits d’exportation sur lesquels reposait essentiellement  l’économie du Sénégal. Cette situation a été aggravée par les deux chocs pétroliers  intervenus successivement en  1971 et en  1973  qui  avaient fini  par imprimer à notre économie à travers ses divers agrégats, des tendances de déséquilibre  structurels.


Pour juguler ces déséquilibres macro-économiques, le Sénégal s’était  engagé depuis 1979, juste un an après avoir bouclé en 1978  le dossier d’appel d’offre du projet d’autoroute, avec les Institutions de Breton Wood, dans un processus de réforme de son économie, par la mise en œuvre de  programmes économiques et financiers,  avec comme objectifs, de  rétablir  les grands équilibres,  de maîtriser  l’inflation et  de  réaliser une croissance économique saine et durable. Ces programmes étaient exécutés en deux phases :une première phase  qui portait sur un  Plan d’urgence (1979-1980) de stabilisation de la détérioration des agrégats macroéconomiques et  un Plan de  Redressement économique et financier (1980-1984), et une seconde phase qui portait sur un  Programme d’Ajustement à Moyen et Long Terme (PASMLT) (1985-1991) et un Programme post d’évaluation (1994-2000) suite au changement de parité du franc CFA intervenu le 12 janvier 1994.


L’Etat ne disposant pas de ressources propres  suffisantes et les prêts des  partenaires au développement  dénommés prêts d’ajustement structurel, ou sectoriel (y copris la phase préparatoire de stabilisation et de redressement) étant spécifiques et ciblés il était difficile voire  impossible de pouvoir trouver un financement pour le projet  d’autoroute, du moins dans sa conception d’alors. Ledit projet n’avait donc pas été abandonné mais différé à cause d’une conjoncture économique difficile, mais également du cadre très rigide et très contraignant à travers  lequel le Sénégal  avait conclu les accords avec les Institutions de Breton Wood   pour la période allant de  1979 à 2000.


Le Sénégal a réussi de 1979 à 2000, à assainir ses finances publiques  grâce au travail remarquable abattu   par les différents Ministres qui se sont succédés  à la tête du stratégique  Ministère de l’Economie et des Finances, parmi lesquels le couple Sakho/Loum et aux sacrifices importants consentis par le peuple sénégalais durant cette période (réduction des salaires de la Fonction publique, ,blocage des recrutements, hausse des droits à l’import, et des prix des produits pétroliers). Considéré alors comme un bon élève, grâce à ses résultats au plan économique (tous les clignotants de notre économie étaient devenus verts) renforcés  par une  stabilité politique éprouvée, le Sénégal venait aussi de passer avec succès en 2000 l’épreuve de l’élection présidentielle  la plus redoutée de son histoire. Aussi  les partenaires au développement  ont-ils décidé dés lors, de réévaluer leur cadre de partenariat  avec le Sénégal  et de  lui accorder des  facilités d’accès aux lignes de crédit.


Et c’est justement en  cette période favorable de sa trajectoire  économique, dans laquelle  de nouvelles perspectives ont été ouvertes, que l’alternance est survenue (le 19 mars 2000) au Sénégal,   et Maitre Abdoulaye Wade  succéda  à Monsieur Abdou Diouf. Le nouveau locataire du Palais  n’a pu s’empêcher, à l’occasion d’une de ses interviews, de dire tout haut, qu’il avait trouvé beaucoup d’argent dans les caisses de l’Etat. Deux ans après, plus exactement en 2002, le nouveau pouvoir libéral sortit des tiroirs de l’administration le dossier de l’autoroute, le « dépoussiéra » et décida de  rechercher le financement en vue  de  réaliser les travaux  sur la base du  tracé de 1978  mais en  finançant le projet non plus par  le budget de l’Etat seulement ( fonds  propres ) ou à travers un appui classique  des partenaires techniques et financiers,  comme initialement prévu dans le schéma  de 1978,  mais plutôt   par le mécanisme du partenariat public privé avec comme option  la concession  en conséquence de quoi  l’usage de l’autoroute ne serait plus gratuit mais payant..


Ces changements ont  nécessité évidemment des réajustements du projet et certaines adaptations des emprises pour intégrer  les dispositifs spécifiques à l’aménagement d’une autoroute à  péage d’autant plus qu’entre temps l’urbanisation galopante a fait qu’une bonne partie des emprises avait été  occupée de façon régulière ou  irrégulière. Dans cette optique un consultant ( Monsieur Hugo) avait  été commis  pour une mission d’assistance à la Maitrise d’ouvrage ( auprès de  l’APIX )  et a  produit le 30 août 2002  un rapport définitif  pour  l’actualisation des études  du projet d’autoroute. Après actualisation des études, le  tronçon  Dakar (Malick Sy)-Dam Niadio long de 32 km   a coûté globalement environ  380 200 000 000 FCFA  comprenant les travaux de construction  autoroutières, la libération des emprises, l’aménagement de la zone de recasement, la restructuration de Pikine Sud la supervision et le suivi du programme et diverses autres études.


Pour sa construction, il a été fait recours au partenariat  public-privé sous le régime de la  concession  de type Construction  Exploitation Transfert (CET) à  une société dénommée SENAC sa   moyennant la perception directe  d'un péage auprès des usagers (système appelé communément dans notre jargon  péage réel ). Cette formule de financement d’infrastructure autoroutière   a été  utilisée en  France avec la création  en 1956  de  la première société autoroutière : il s'agit de la société Autoroute Esterel-Côte d'Azur (ESCOTA), chargée de la réalisation de l'autoroute A8. Cette autoroute avait  inauguré le premier péage autoroutier en France  et les années suivantes ont vu apparaître d'autres sociétés autoroutières.
Et depuis le début des années 90  cette  formule nouvelle de financement a connu dans le monde entier un regain d’intérêt grâce aux besoins accrus de  services et de biens  publics face aux budgets publics très limités et la recherche de meilleure qualité de service.


2.Le problème de la gratuité de l’usage de l’autoroute , de la cherté des tarifs du péage et du niveau de participation de l’opérateur privé au financement
L’autoroute Dakar Diam Niadio a été livrée le 1^er août 2013, et inaugurée par son  excellence le Président Macky Sall. Mais les adeptes de la théorie des biens publics sont très vite montés au créneau à travers certains médias, après l’ouverture de l’autoroute, en se demandant  à juste titre, pourquoi, l’Etat n’a pas pris  en charge la part de l’opérateur privé (61 000 000 000 FCFA) et financé intégralement l’infrastructure sans recourir à un opérateur privé. Je sais qu’il ne fait aucun doute dans l’esprit de ceux-là qui se posent cette question, que l’infrastructure demeure la propriété de l’Etat et que le concessionnaire (SENAC sa)  a seulement  un  droit de construire, d’exploiter, d’entretenir  pour ensuite procéder au transfert de l’infrastructure à l’Etat au terme de la  durée de la concession tout en se faisant rémunérer directement par l’usager par la collecte de péage.


Mais en  posant  le problème du  financement de l’autoroute  sous cet angle (bien public) les  défenseurs de cette théorie  posent moins et de bonne foi, le problème de la propriété de l’infrastructure que celui de  son usage qu’ils  souhaiteraient  être  gratuit. De telles réactions sont tout à fait normales, compréhensibles et même de la part de simples usagers dans un pays qui inaugure son premier péage autoroutier et dont les populations ont une forte culture de la gratuité. En s’acquittant du péage, ces dernières  ont donc le sentiment d’avoir à payer une somme en plus des impôts normaux.


Concernant le niveau de participation de l’opérateur privé jugé très faible  par certains, il y a lieu de signaler qu’en général,  les formes de  recours au partenariat public privé pour le financement des  infrastructures concernent seulement le financement de l’infrastructure elle-même  et de  son entretien. La participation de l’opérateur privé à ce financement peut dans ce cas  se faire selon trois formules : Financement intégral ou quasiment de la construction et de l’entretien, financement partiel de la construction et financement de l’entretien, et enfin financement  de l’entretien uniquement. Le choix entre ces trois formules de  participation   est arrêté  librement au départ par l’Etat suivant sa politique de financement des infrastructures. L’Etat  pouvait cependant, s’il estime, dans le cadre de ce partenariat public privé pour la construction de l’autoroute, que l’usager ne devrait  pas payer pour diverses raisons, opter  pour un modèle de  concession à péage fictif où il rémunérerait lui- même  l’opérateur  en fonction du trafic. Mais cette option  beaucoup moins risquée  pour l’opérateur,  a été à juste titre,  écartée dans les études de faisabilité au profit du péage réel.


Qu’une infrastructure offrant aux usagers une meilleure qualité de service (un temps de transport nettement réduit, une meilleure sécurité, un plus grand confort etc.)  soit tarifée  ne doit pas, à notre  avis,   gêner outre mesure. Qu’un opérateur privé finance tout ou une partie d’une infrastructure surtout en période de rareté des ressources publiques tout en garantissant son entretien pendant toute la durée du contrat, ne doit pas également poser problème, car il  permet ainsi à l’Etat en plus de se départir momentanément du lourd et coûteux fardeau du financement de l’entretien, d’une part, d’orienter l’argent  qu’il devrait débourser  vers d’autres services et biens  collectifs et d’autre part, d’élargir  et de diversifier son champ de couverture des besoins en services et biens publics.


 A ces facteurs, s’ajoute, et pas des moindres, la  nécessité impérieuse pour le Sénégal  de s’adapter à l’environnement économique international. Le Sénégal ne pouvait pas rester en marge du contexte de globalisation des économies qui  dicte  la nécessité de  diversifier  les sources de financement des infrastructures (bailleurs de fonds institutionnels classiques, nouveaux bailleurs de fonds et les financements innovants).
 
La problématique qui doit  donc être posée une fois le principe  de l’instauration du  péage acquis et accepté pour  les raisons citées plus haut, c’est le niveau  des tarifs à adopter.  Mais à en croire la réaction de la plupart des personnes interrogées, ces tarifs sont chers par  rapport aux revenus des usagers  mais aussi  élevés par rapport aux tarifs pratiqués ailleurs en Afrique et même en France. A ce titre il y a lieu de  signaler  que les péages prélevés sur les usagers  doivent  permettre au concessionnaire, sur une période donnée, d’équilibrer les dépenses c'est-à-dire atteindre l’équilibre budgétaire  et dégager un  profit contrairement à l’Etat qui lui   cherche à maximiser  la rentabilité socio économique des investissements c'est-à-dire à faire en sorte que la société retire le maximum de bénéfice du projet par rapport à son coût 
Le contrat  et le cahier  de charges signés entre ces deux acteurs dont je n’ai pas pu prendre connaissance constituent le cadre  juridique qui permet  d’atteindre ces deux objectifs. 


Mais cette rentabilité financière dépend en plus de facteurs  macroéconomiques,  de plusieurs facteurs  microéconomiques. (le  coût  de construction définitif de l'infrastructure,  le niveau du trafic lors de la mise en service, l’évolution  du trafic en cours d'exploitation, l'évolution du tarif de péage durant l'exploitation, l'évolution des coûts annuels d'exploitation de l'infrastructure). Si les coûts de construction et l’évolution des coûts d'exploitation peuvent être maîtrisés par le concessionnaire, il n’en n’est pas de même pour  le trafic et dans une certaine mesure  pour le tarif de péage.


En effet, les prévisions de trafic, compte tenu des caractéristiques  très complexes des déplacements et des comportements des usagers, constituent, un exercice difficile et aléatoire et font donc peser à l’instar d’autres facteurs, un grand risque sur les revenus  dans le cas des concessions surtout lorsqu’on n’a pas tout le  recul  nécessaire pour estimer la réaction des usagers à l’instauration du péage. C’est pourquoi, il est souvent conseillé aux opérateurs qui veulent s’engager dans des concessions de prendre en amont toutes  les dispositions nécessaires pour la connaissance détaillée des flux existants, de leur évolution, et de la capacité à payer des usagers  afin de maximiser les chances de réussite et minimiser  les surprises et déceptions. 


Concernant spécifiquement  les tarifs de péage de l’autoroute Dakar Diam Niadio, leur fixation doit en principe avoir été la combinaison des enquêtes auprès des usagers et le fruit de discussions entre le concessionnaire et les pouvoirs publics et définis dans  le cahier des charges qui complète le contrat de concession. Et c’est à ce niveau  que l’Etat doit jouer un rôle capital pour préserver l’intérêt des usagers, en évitant d’une part, tout dérapage (tarification au maximum de recettes pour le concessionnaire donc des tarifs très élevés) et d’autre part, un déficit d’exploitation qui résulterait d’une tarification calée sur les plus bas revenus des clients potentiels donc des tarifs très bas. Il s’agira donc, d’opter pour un système de tarification à l’optimum socio-économique qui, par expérience, devient souvent au vu des recettes générées, une tarification à l’optimum financier ce qui revient pour l’Etat, à agir, mais de façon raisonnable, sur la marge  du concessionnaire (sans compromettre la rentabilité financière de l’exploitation) d’où la nécessité de  veiller à la transparence et à la sincérité des coûts proposés mais également  à la couverture par  les  recettes générées.


Mais les tarifs actuellement appliqués  sur l’autoroute Dakar Dam Niadio  sont ils réellement  très chers ?  Par rapport aux revenus  moyens de la plupart des usagers habitant la banlieue, qui peuvent être amenés à emprunter l’autoroute au moins deux fois par jour pour se rendre au travail, on  est tenté de répondre à cette question  par l’affirmative. Mais par rapport  aux tarifs pratiqués dans les autres pays africains et européens (France) ou par rapport aux économies réalisées entre autres,  sur le carburant, sur le temps de transport, en opposition à l’utilisation de la route nationale banalisée,  la réponse pourrait être nuancée.


Ce  qu’il faut reconnaitre somme toute, c’est que  les tarifs de péage d’autoroute  peuvent  naturellement  varier d’une autoroute à l’autre dans un même pays, et aussi d’un pays à un autre  en fonction des coûts à couvrir (influencés par la nature de la desserte : zone rurale ou zone urbaine),du niveau  de  trafic  et de la politique de financement  des infrastructures (investissements et exploitation)  mise  en place par  l’Etat.
Concernant spécifiquement les niveaux des tarifs de péage de certaines autoroutes  françaises jugées nettement  inférieurs à ceux de l’autoroute Dakar Diam Niadio, il  faut rechercher les facteurs explicatifs   non seulement dans les coûts de construction et d’exploitation  qui peuvent être différents  mais  aussi dans :
--la  mission de service public dont sont  investies les concessionnaires d’autoroute (Sociétés d’économie mixtes et sociétés privées) qui  transcendent l'intérêt privé ou commercial ;
-  et surtout le système de financement des autoroutes  (investissement et exploitation) qui  est  mis en place et les volumes de trafic autoroutier beaucoup plus dense.


3.Le maintien des acquis et la réorientation du  projet selon une vision nouvelle.
 Par ailleurs,  il y a lieu de souligner les décisions importantes qui ont été prises par le Président Macky Sall  comme mesures  d’accompagnement de la construction et l’exploitation de l’autoroute et qui concernent les voies de contournement existantes à savoir  le prolongement de la Voie de Dégagement Nord  (VDN) jusqu’à Dam Niadio et la construction d’autoponts   aux carrefours de la Poste de Thiaroye et  de Keur  Massar  pour améliorer la fluidité de la circulation sur la Route nationale n°1 appelée communément la RN1. En effet, à la suite du Conseil présidentiel du  14  octobre 2002,  le Président Abdoulaye Wade  avait  donné des  directives   pour que le projet de prolongement de la VDN jusqu’à Diam Niadio qui date de l’époque du pouvoir socialiste  soit purement et simplement gelé parce qu’il le trouvait « gênant et concurrent de l’autoroute » (pour reprendre  les termes utilisés à l’époque ). Ces directives sont tombées au moment où  le rapport provisoire de  l’étude de faisabilité de ce tronçon était déjà disponible depuis juillet 2001 et que le rapport final était attendu pour le mois de novembre 2002.


 Notification  de sursoir donc  à la réalisation de ce tronçon  a été faite officiellement par le Premier ministre  au Ministre  chargé de l’Equipement et des Transports d’alors. Il est donc heureux  aujourd’hui,  que le  Président Macky Sall ait pris  la décision de réaliser ce tronçon .Il a immédiatement matérialisé sa décision par le démarrage des travaux du tronçon Golf Guédiawaye- Tivaouane Peulh  et  a promis aussi de trouver  le financement additionnel  pour prolonger  ce tronçon  jusqu'à Diam Niadio tel que prévu initialement. Il  a réussi  également à  convaincre les propriétaires des maisons  qui occupent actuellement  les emprises de la  deuxième  section (CICES-Golf  Guédiawaye ) à accepter de les libérer.
  

Au regard de la configuration géographique de la région de  Dakar (Presqu’ile), on peut  affirmer que ces deux voies de contournement (prolongement de la  VDN et la RN1)  contribuent  au désenclavement  des zones urbaines périphériques, et à l’amélioration de l’accessibilité de la presqu’ île. Elles ne doivent donc pas être perçues comme concurrentes de l’autoroute mais plutôt complémentaires. Par conséquent, l’Etat ne doit prendre aucune mesure physique ou d’ordre réglementaire pour empêcher ou décourager l’utilisation  de ces deux voies alternatives  dont la réalisation et l’amélioration de leur fluidité ne compromettront en rien la rentabilité financière de l’autoroute.


Par ailleurs, en inaugurant l’autoroute, le Président  Macky  Sall a annoncé non seulement  son intention de la  prolonger jusqu’à  Thiès  et Aéroport de Diass ,  mais  s’est aussi  engagé  à imprimer sa propre marque à la construction des infrastructures routières en  déclinant  un véritable programme autoroutier  de désenclavement des  différentes régions ( Liaison Thiès- Mbour, Aéroport  Blaise Diagne – Mbour, Mbour –Kaolack, Thies-Tivaouone, Thies –Ndiassane, Thies-Touba  etc)  qui pourrait constituer l’ossature pour l’élaboration  d’un schéma  directeur national routier  par de la Direction des Routes.


A travers cette décision, le Président  Macky Sall donne à la construction de l’autoroute initiée par ses prédécesseurs, une nouvelle vision en intégrant dans l’approche développée jusqu’ici deux notions importantes : -la notion de service public en assurant  une certaine égalité de traitement des  individus et des zones géographiques, et  l’accès aux moyens de transport à tous ;
- et la notion d’aménagement du territoire en utilisant le transport comme un  moyen d’influer sur les déséquilibres géographiques du territoire national.
Cette nouvelle vision de politique autoroutière déclinée doit être intégrée  dans une politique nationale de transport (services et infrastructures) très cohérente gage de son succès.


4.L’élégance républicaine
Le peuple sénégalais a également  noté avec  satisfaction et fierté, lors de la cérémonie d’ouverture de l’autoroute, la haute élégance républicaine dont a fait preuve le Président Macky Sall  en rendant un vibrant hommage mérité à son prédécesseur Maitre Abdoulaye Wade pour avoir trouvé une partie du financement de l’autoroute et avoir démarré les travaux. Mais malheureusement, Monsieur Abdoulaye Wade lui, n’avait pas fait preuve de la même élégance pour rendre un  hommage aux Présidents  Senghor et Abdou Diouf lors du lancement des travaux du premier tronçon de l’autoroute, pour avoir eu l’idée de cet ambitieux projet   et mené jusqu’à leur terme  toutes les études qu’il n’a fait qu’actualiser  tout simplement en 2002.
En lieu et place d’un hommage, le Président Abdoulaye Wade s’était au contraire  approprié la paternité intégrale du  projet  en faisant fi du principe de la continuité de l’Etat et de ce que ses prédécesseurs  ont pu accomplir. Or,  reconnaitre le mérite de quelqu’un n’enlève en rien  son propre mérite.

MALICK    NDIAYE 
Docteur-Ingénieur en Economie  des Transports
Ancien Directeur des Transports Terrestres du Sénégal
Secrétaire  Général de la Coordination  PS  de Kaolack-
Département et Membre du Bureau Politique.