La Circulaire Primatorale du 06 octobre 2015 : L’art du mieux légiférer

PORTALIS: « Il ne faut point de lois inutiles, elles affaibliraient les lois nécessaires; elles compromettraient la certitude et la majesté de la législation » (Discours préliminaire prononcé lors de la présentation du projet de Code civil)
 
 
Le Sénégal a une très vieille tradition normative. Il faut remonter à une période antérieure aux indépendances pour assister à l’adoption par notre pays des premiers actes normatifs. La loi de 1959 portant transfert du personnel colonial à la nouvelle République du Mali, est souvent citée comme étant le premier acte normatif édicté par le Gouvernement de l’époque.
Malgré l’existence d’une intense activité normative, seules quelques règles de rédaction des textes législatifs et réglementaires ont fait l’objet d’un encadrement juridique parcellaire. Ces normes sont aménagées notamment par le décret n°75-1027 du 10 octobre 1975 relatif à l’emploi des majuscules dans les textes administratifs (JORS du 08 novembre 1975, p. 1022), modifié par le décret n° 80-770 du 24 juillet 1980 (JORS, n° 4785, numéro spécial du jeudi 28 août 1980) et la circulaire présidentielle n°1596 PR/SG/JUR du 17 juillet 1980 relative à l’emploi des majuscules et des virgules.
 
Ainsi, dès le lendemain des indépendances, le Président SENGHOR, par une véritable approche légistique, avait pensé uniformiser certaines règles liées à la structuration formelle et à l’emploi des majuscules et des virgules dans les textes.
 
L’attachement du Chef de l’Etat de l’époque à la qualité rédactionnelle des textes l’avait même amené, par une circulaire du 3 février 1976, à demander aux agents de l’Etat de commander l’ouvrage de grammaire intitulé Le Bon usage de Maurice GREVISSE.
Plus récemment, l’Inspection générale d’Etat (IGE) a publié un Manuel pratique de Secrétariat destiné aux agents de l’Etat. Ce document de rédaction administrative rappelle les règles relatives aux abréviations, aux accents, aux symboles, à la ponctuation etc.  Cependant, il a un champ limité puisqu’il renvoie pour l’essentiel à la circulaire présidentielle n° 1596 PR/SG/JUR du 17 juillet 1980 relative à l’emploi des majuscules et des virgules (V. IGE, Manuel pratique de Secrétariat, p. 157 et 158), en ce qui concerne la rédaction et la présentation des textes législatifs et réglementaires.
Le constat est amer : le Sénégal ne dispose pas encore d’un document de référence en matière de légistique, même sous la forme d’un guide. Or, la rédaction d’un texte normatif constitue un art et une technique très complexe, dont les arcanes échappent bien souvent aux hauts fonctionnaires de la superstructure administrative sénégalaise.
 
La légistique est définie comme l’art de rédiger les lois. Elle se décline souvent autour des techniques de rédaction, de présentation formelle des textes (légistique formelle) et des règles relatives leur contenu (légistique matérielle) (C. BERGEAL, Rédiger un texte normatif. Manuel de légistique, 7e édition, Berger-Levrault, octobre 2012, p. 8 ; D. REMY, Légistique. L’art de faire les lois, Romillat, Paris, 1994, p. 4).
 
En l’absence d’un dispositif légistique de référence, la pratique normative a permis de constater des manquements persistants aux règles relatives à la rédaction des textes ainsi qu’une dégradation progressive de la qualité de la production normative, préjudiciables à la sécurité juridique. Il n’est pas en effet rare de relever dans les textes des malfaçons et des maladresses rédactionnelles, des faux renvois ainsi que des incohérences normatives (P. A. TOURE, « Les manquements constatés dans la rédaction des textes législatifs et réglementaires », in la procédure d’adoption des textes législatifs et réglementaires au Sénégal, atelier ENA, 28 et 29 avril 2015).
Or, la seule publication de textes à la ponctuation défectueuse ou comportant des erreurs typographiques peut susciter des hésitations sur le sens à leur donner et engendrer par la même occasion des contentieux inutiles.
Aussi, le rapport public de l’Inspection générale d’Etat sur l’état de la gouvernance et de la réédition des comptes, publié en 2015 (IGE, Le rapport public sur l’état de la gouvernance et de la réédition des comptes, 2015), a-t-il beaucoup insisté sur la dégradation progressive du travail normatif au Sénégal (dans le même sens, J. GAUDOUIN et J.-M. ROUSSIGNOL, Rédaction administrative Afrique. Maghreb-Afrique subsaharienne, Armand Colin, 4e édition mise à jour, 2013, p. 179).
Un auteur, parlant des techniques de rédaction des textes législatifs au Sénégal, a parlé de « l’art de mal légiférer » (I. Y. NDIAYE, « L'art de mal légiférer (propos irrévérencieux sur certains textes de lois) », Revue de l'Association Sénégalaise de Droit pénal, n° 2, juillet-décembre 1995, p. 53 ; également, C. LABARRERE, « La dégradation de la langue française dans l’administration », Rev.adm. 1989, p. 307)
 
Cette « crise de la technique législative » n’est pas sans incidence sur les interventions du Gouvernement, puisqu’elle est source de difficultés d’interprétations porteuses d’insécurité juridique (A. VIANDER, « La crise de la technique législative », Droits, n° 4, p. 75).  En outre, elle méconnait le principe de prédictibilité et d’accessibilité de la loi (M.-A. FRISON-ROCHE et W. BARANÈS, « Le principe constitutionnel de l'accessibilité et de l'intelligibilité de la loi », D. 2000, chron. 361) et met en péril la légitimité de la règle de droit.
 
 
 
Pourtant, l’harmonisation des règles de formulation des textes ainsi que la qualité et l’intelligibilité des normes qui en sont issues, constituent des indicateurs majeurs de la bonne gouvernance politique et économique et participe de la cohésion de l’administration.
 
Ne l’oublions pas ! Les actes législatifs et réglementaires sont censés traduire juridiquement les options majeures du Gouvernement.
 
 
L’administration sénégalaise, ressent un besoin pressant de définition d’un cadre légistique normalisé devant constituer un axe stratégique de la nouvelle politique législative.
Dans un contexte marqué par le paradigme du « mieux légiférer » (A.PARICIO « Mieux légiférer : un objectif européen », in La légistique ou l’art de rédiger le droit, CJFI, numéro spécial  juin 2008, p. 61 ; K. GILBERG, « Mieux légiférer au cœur de la révision de l’acte uniforme relatif au droit commercial général », in « Un nouveau droit commercial pour la zone OHADA », Dr. pat, n° 201, Dossier, mars 2011, p. 51 et s.) et par la nouvelle gouvernance normative impulsée par les pouvoirs publics, la Primature a mis en place, par arrêté, un Comité pour l’harmonisation et la standardisation des règles relatives à l’élaboration et l’adoption des textes législatifs et réglementaires (CHART).
 
Cette structure a une mission de conduite de toutes les études et recherches nécessaires à l’harmonisation des règles relatives à l’élaboration et à la procédure d’adoption gouvernementale des textes normatifs. Elle proposera au Secrétariat général du Gouvernement un cadre juridique unique de référence en la matière. L’option est claire : il s’agira à terme de « juridiciser » les règles de la légistique au Sénégal en vue de leur conférer une force juridique et de garantir ainsi leur application par les acteurs.
 
C’est dans cette perspective qu’il faut placer la circulaire n° 0041 du 06 octobre 2015 qui vient d’être signée par le Premier Ministre. Elle a pour objet de stabiliser des règles uniformes de présentation et de rappeler certaines normes de rédaction des textes législatifs et réglementaires en vue de faciliter leur intelligibilité et d’assurer la cohésion de l’action administrative.
Cette circulaire passe en revue les normes relatives à la rédaction de l’appellation officielle de l’Etat et du timbre du ministère maître d’œuvre, de l’intitulé des projets de textes et des documents de présentation (exposé des motifs et rapport ou note de présentation). Elle fixe notamment les méthodes de présentation des visas, des subdivisions des textes et les techniques de renvois et de rédaction des formules exécutoires, abrogatoires et de promulgation.
A cet égard, elle s’inspire de standards légistiques connus, à savoir les guides de légistique de la France (Guide de légistique du Conseil d’Etat français du 20 octobre 2007), de la Suisse, du Canada notamment et des principes dégagés par les textes légistiques senghoriens.
La circulaire du 06 octobre 2015 rappelle des règles fondamentales de légistique.
A titre d’exemple, elle souligne que la mention de l’autorité qui décide (le Président de la République, le Premier Ministre, le Ministre,) doit être centrée et rédigée en gras et en majuscule, suivie d’une virgule.
S’agissant des visas, la circulaire énonce que les projets de loi ne comportent pas de visas, la loi étant une norme cadre.
Il est possible de viser un texte que le projet normatif abroge partiellement, mais jamais un texte que le projet abroge entièrement, l’abrogation totale d’un texte ayant pour effet de le retirer de l’ordonnancement juridique.
De même, en bonne règle légistique, dans un projet de décret, on ne vise pas un arrêté ministériel ou interministériel.
En outre, s’agissant des subdivisions du texte, et conformément à la circulaire présidentielle n°1596 PR/SG/JUR du 17 juillet 1980 relative à l’emploi des majuscules et des virgules, la circulaire recommande de se conformer aux règles suivantes : 
-              les parties, les livres et les titres sont en majuscules ; 
-              les chapitres, sections et articles sont en minuscules, sauf en ce qui concerne la première lettre et les noms ou substantifs, qui commencent par une majuscule).
En ce qui concerne le dispositif du texte, chaque article est suivi d’un point et du tiret de six (6). Exemple : Article 2.-
A l’étape de l’examen du texte au Secrétariat général du Gouvernement, les formules de promulgation (« « l’Assemblée nationale a adopté en sa séance du… ; Le Président de  la République promulgue la loi dont la teneur suit …», ne doivent pas être intégrées dans le projet de texte normatif.
Ces formules, prévues par le décret n° 2001-456 du 13 juin 2001 relatif aux formules de promulgation des lois par le Président de la République, sont en réalité ajoutées au texte par les services du Secrétariat général du Gouvernement, après son adoption par l’Assemblée nationale.
Enfin, la circulaire constate que l’univers graphique des textes est caractérisé par une grande diversité des règles typographiques utilisées qui varient d’un ministère à un autre, voire d’une direction à une autre, ce qui ne garantit pas un bon confort de lecture. Aussi, a-t-elle fixé une charte graphique uniforme des textes législatifs et réglementaires applicable à tous les services de l’Etat.
A titre d’exemple, « tahoma »  est le type de police avec lequel les projets de textes seront désormais être rédigés.
Le corps des textes législatifs et réglementaires est toujours écrit en romain.
Cependant, échappent à cette forme de présentation, les locutions ou numérotations latines (bis, ter, quater etc.), les titres d’ouvrages (Les bouts de bois de Dieu), de journaux (Le Quotidien), etc. qui sont présentés en italique.
 
En attendant la finalisation du chantier de standardisation des règles d’édiction des textes entrepris par l’Etat, on ose espérer que cette architecture légistique unique, favorisera l’instauration d’un cadre normalisé de présentation et de rédaction des actes législatifs et réglementaires au Sénégal.
 
Nul doute que, même d’outre-tombe, le Président SENGHOR, premier légiste sénégalais, profondément attaché à l’orthodoxie normative, se serait réjoui de cette nouvelle démarche légistique.

                     Dr Papa Assane TOURE
                               Magistrat
    Secrétaire général Adjoint du Gouvernement
   Chargé des Affaires législatives et réglementaires