La Constitution du ficher électoral sénégalais

Dès lors, il devient indispensable d’installer des mécanismes permettant d’asseoir les bonnes règles du processus démocratique. Or, la constitution du fichier électoral est une étape importante du processus.
De l’importance du fichier
Le fichier électoral représente le substratum sur lequel s’appuie tout le reste du processus. Ainsi doit-il allier deux axiomes : fiabilité et viabilité.
Un fichier fiable suppose que seuls les électeurs ayant rempli les conditions y soient et que l’unicité de l’électeur soit assurée. Tout le stock mort doit en être extirpé. Cependant, il convient de reconnaitre que la modernisation et la fiabilité du fichier d’état-civil sont des conditions essentielles pour la sécurisation du fichier électoral et, partant du processus. Ainsi, il faut faire en sorte que tous les nationaux sénégalais disposent principalement d’un acte de naissance, d’une carte nationale d’identité et d’une carte d’électeur s’ils remplissent les conditions.
La viabilité du fichier est vue sous l’angle de la capacité de sauvegarde et de consolidation des données enregistrées de sorte que l’on soit à tout moment en mesure d’organiser des élections. C’est tout le sens du principe de la permanence des listes électorales édicté par la loi électorale en son article L35 -
Un rapide survol de l’existant nous permet de retenir que :
Le Sénégal dispose d’un fichier électoral informatisé depuis 1977.

Le code électoral prévoit des révisions annuelles et des révisions exceptionnelles en année électorale pour procéder à des radiations et à de nouvelles inscriptions. Des réclamations peuvent être faites pendant la période des inscriptions auprès du tribunal départemental par tout électeur omis, radié d’office pour d’autres causes que le décès ou celui dont l’élection est contesté. Aussi, à la fin des opérations d’inscription, les listes électorales sont publiées et une période est fixée pour le contentieux.
Des refontes partielles sont opérées à la veille de consultations (1999-2000). La première a été initiée lors de la préparation de la présidentielle de 2000, la seconde en direction des législatives de 2001. Il a été retenu, pour chacune de ces refontes, un noyau dur, comprenant les votants et/ou les électeurs ayant retiré leur carte lors des échéances précédentes, auquel se sont ajoutés de nouveaux inscrits.
L’audit du fichier électoral, effectué une première fois à l’approche des consultations 2000, s’est installé comme une tradition.
De la refonte partielle à la refonte totale
Au lendemain des élections locales de 2002, les concertations initiées par le Ministre de l’intérieur ont montré l’importante d’une réforme de l’état civil et du système de confection des cartes nationale d’identité et d’électeurs. En effet, le Directeur de l’Automatisation des Fichiers (DAF) a reconnu que certains Sénégalais détenaient plus d’une carte nationale d’identité ; il suffisait simplement de se présenter devant les centres d’instruction avec un nouvel extrait de naissance contenant des filiations différentes de celles qui figurent sur le premier acte. D’où la nécessité de fiabiliser le fichier d’état civil caractérisé par la mauvaise gestion, l’absence de personnel qualifié, le déficit de centres ou encore le manque de matériel informatique.
Il importe de souligner qu’en juillet 2003, sous l’égide du Général Mamadou NIANG, à l’époque, Ministre de l’intérieur, et en accord avec les partis politiques, un projet de termes de références fut élaboré par les techniciens de son ministère. Le document portait sur deux options, à savoir, une refonte partielle à partir d’un noyau dur, et une refonte totale sur la base d’une carte d’identité numérisée. En s’appuyant sur ce projet de termes de références transmis par lettre n° 008699 M.INT/DGE/DFC en date du 21 juillet 2003, chaque formation politique devait faire parvenir par écrit ses observations au secrétariat particulier du Directeur Général des Elections au plus tard le 11 août.

En réponse à la lettre susmentionnée, notre Parti, l’Alliance Jëf Jël, après l’analyse du contenu des options proposées a estimé que les deux fichiers électoraux ayant servi aussi bien pour les législatives de 2001 et les locales de 2002 pouvaient être fusionnés pour renforcer davantage le noyau dur du fichier des Sénégalais vivant sur le territoire sénégalais.
C’est alors qu’un remaniement ministériel intervint en août. Monsieur NIANG quitta le Gouvernement. Il fut remplacé par un responsable du Parti démocratique sénégalais (PDS), le parti au pouvoir. Ainsi, la tradition installée depuis 1998, qui voulait que le Ministre en charge des élections soit une personnalité neutre, fut rompue.
Toujours est-il qu’en exploitant les termes de référence cités plus haut, la plupart des partis politiques ont approuvé la refonte partielle mais ne se sont pas accordés sur un noyau dur. Le Gouvernement a alors opté pour le fichier de 2001 et soumis un projet de loi à l’Assemblée nationale. L’article 2 de ce projet de loi énonce que : « les électeurs ayant voté lors des élections législatives du 29 avril 2001, sont inscrits d’office dans le nouveau fichier électoral pour en constituer le noyau dur de bas.» Le projet est retiré par la suite, et remplacé par un autre, portant sur le fichier de 2002, qui sera déposé à l’Assemblée nationale. Un troisième projet est en gestation.
C’est durant cette période qu’un groupe de partis d’opposition regroupés au sein du Cadre Permanent de Concertation (C.P.C.) décida de boycotter les rencontres organisées par le Ministre de l’Intérieur. En réalité, ces partis reprochaient au nouveau Ministre d’avoir voulu, à la réunion d’octobre 2003, que le débat portât simplement sur la constitution du fichier et non sur les autres questions liées au processus électoral.
Sans doute, le contexte de l’époque, marqué par de rares violences et des menaces perpétrées sur des responsables politiques et religieux, ne pouvait qu’altérer le dialogue politique.
C’est ainsi que des individus armés ont voulu, dans la nuit du 05 au 06 octobre attenté à la vie de Monsieur Talla SYLLA, Président de l’Alliance JËF JËL. Il a été gravement blessé. L’enquête menée par la Gendarmerie nationale incrimina de proches collaborateurs du Chef de l’Etat. Le siège d’un parti de l’opposition a été brûlé. Amath Dansokho, responsable du Parti de l’Indépendance et du Travail (P.I.T), Vice-président à l’Assemblée nationale a subi de graves menaces. Ce fut la consternation lorsque Monseigneur Théodore Adrien SARR, Archevêque de Dakar reçut des appels téléphoniques, à travers lesquels, des énergumènes tentaient de l’intimider.
Les Sénégalais furent sous le choc. Et notre pays de renouer ainsi avec les tensions post électorales vécues durant la période 1988-1994 marquées surtout par des émeutes, des arrestations de leaders politiques, l’assassinat du vice président du Conseil constitutionnel ou encore des policiers tués au cours d’une manifestation de l’opposition dirigée par l’actuel Chef de l’Etat.
La première Alternance politique réalisée dans un climat parfaitement apaisé venait une nouvelle fois de montrer qu’elle « pouvait déboucher sur le chaos ou le pire. »
Le Président de la République n’ayant plus le choix, tenta d’apaiser le front social. Il accordera, quelques mois plus tard, une audience au C.P.C au cours de la quelle il s’engagea à mettre en place une C.E.N.A. et déclara que le fichier de 2000, avec lequel le Sénégal a réalisé l’Alternance politique, pourrait être valablement admis par tous.
Finalement, des calculs politiciens le poussèrent à décider d’une refonte totale du fichier électoral.
La refonte totale : une reforme improvisée
Le Gouvernement a décidé unilatéralement de réaliser le projet de Refonte malgré le délai réduit qui nous séparait des échéances électorales. Instituée par la Loi 2004-32 du 25 août 2004, la refonte ne débutera qu’en septembre 2005, soit un an plus tard.
A l’origine, le Président de la République, voulant justifier le projet a déclaré qu’il comportait trois révolutions : un fichier informatisé, des cartes numérisées et un vote électronique. Cependant, il y a lieu de noter que ce projet comportait des lacunes aussi bien dans la définition de son cadre juridique que sur sa réalisation.
Le cadre juridique
Des défaillances sur le décret d’application n° 2004-1616 :
Les Commissions d’inscription ont exercé au-delà de leurs compétences. Elles pouvaient procéder à l’inscription de citoyens non résidents de la Commune ou de la Communautés rurale.
La problématique du contrôle de nationalité :
Le décret n° 2005-787 du 06 septembre 2006 fixant le mode d’obtention de la Carte Nationale d’Identité Numérisée (C.N.I.N) a permis la délivrance des Cartes nationales d’Identité « sur la seule présentation d’un extrait de naissance », sans la preuve de la nationalité sénégalaise en violation flagrante de la loi portant code de la nationalité.
Cette situation est d’une extrême gravité puisqu’elle offre la possibilité à des non Sénégalais de détenir la C.N.I.N. et de devenir électeurs. Il faut signaler que même la plus performante des systèmes de biométrie ne permet pas de détecter les étrangers, une fois inscrits sur les listes électorales.
Des insuffisances techniques
Le Ministre de l’intérieur a établi la carte électorale avant le démarrage des inscriptions et a annoncé la création de 500 Commissions fixes et 200 commissions mobiles pour une population de onze (11) millions d’habitants.
Au Sénégal, l’illusion a consisté à penser que six (06) mois suffisaient pour reconstituer le fichier électoral alors qu’ailleurs, il a fallu plusieurs années pour établir un fichier numérisé. Pourtant, les premières études de faisabilité prévoyaient une durée de trente (30) mois pour boucler l’ensemble des opérations liées à cette option.
Selon les prévisions, six (06) millions de Cartes nationales d’identité numérisées (C.N.I.N.) et trois (03) millions de cartes d’électeurs numérisées devaient être confectionnées. Les opérations d’inscription ont débuté officiellement le 06 septembre 2005 et devraient prendre fin le 28 février 2006. Finalement, elles se sont poursuivies jusqu’au 15 septembre 2006, après la prorogation, à quatre reprises, du délai initialement fixé. Mais, nombreux seront les irrégularités et les dysfonctionnements notés dans le déroulement du nouveau processus d’inscription :
Les commissions d’inscriptions sur les listes électorales ont démarré timidement à Dakar pendant plusieurs mois sans qu’à l’intérieur, la moindre commission ne fonctionne ;
L’insuffisance des commissions, surtout dans les zones rurales ainsi qu’à l’étranger n’a pas facilité l’inscription de beaucoup de nos concitoyens. La prorogation, à plusieurs reprises, de la période des inscriptions en est la preuve.
L’impossibilité de délivrer les Cartes d’identité et d’électeur numérisées au bout d’un délai de trois (03) à quatre (04) jours après l’inscription, comme initialement prévu. Des Sénégalais inscrits sont restés plus de six mois sans disposer de leur carte d’électeur malgré « une capacité de production de quatre vingt mille cartes (80.000) par jour » annoncé par le D.A.F.
Un nombre important d’inscriptions ont fait l’objet de rejet sans que les concernés n’en soient informés.
Les cartes produites ces derniers temps n’ont pas la même qualité que celles éditées aux premiers jours - le système de contrôle-qualité n’a pas bien fonctionné.

Une autre difficulté a découlé du format de la nouvelle carte d’électeur puisque celle-ci ne pouvait recevoir le cachet « A VOTE ». Or, cette mention est nécessaire avec un vote manuel.

Des rapports heurtés entre la CENA et le Ministère de l’intérieur
A ces contraintes techniques, s’ajoute l’état des rapports entre la CENA et le Ministère de l’intérieur qui a incontestablement eu des implications négatives sur le processus électoral. C’est ainsi que sur les soixante (60) motifs de rejet de demande d’inscription (adresse électorale imprécise, manque de taille, absence visa CENA, extrait périmé, absence cachet commission etc.), seul le motif «absence visa CENA » a fait l’objet d’un recours auprès du Conseil d’Etat. Or la CENA, en refusant de valider ces demandes d’inscription, a simplement mis en œuvre ses attributions énumérées dans l’article L8 du code électoral.
Le port du voile : un obstacle
Le port du voile, pour une partie de la communauté musulmane, est une obligation chez la femme. Alors que ce voile pouvait empêcher la prise de toutes les données nécessaires pour le besoin de la nouvelle procédure d’instruction de la C.N.I.N (obligatoire pour tout citoyen âgé d’au mois (16) seize ans). Mais, à la suite de plusieurs médiations, un arrangement sera trouvé pour que cette communauté puisse jouir de ses droits. Nous ne pouvons que nous féliciter de l’issue heureuse d’une question aussi complexe et qui pouvait avoir des conséquences dommageables au principe de laïcité défini dans notre Constitution ou à la stabilité sociale.
Le budget
Le budget de ces opérations est resté une nébuleuse. Mais si l’on se fie à l’annonce faite par Me Ousmane NGOM, à l’époque, Ministre de l’intérieur, lors d’une rencontre avec les partis politiques, à la veille du démarrage des opérations, nous pourrons avoir une idée du montant dépensé. Selon le Ministre, le prix unitaire de la carte est chiffré 2.500 FCFA. Donc on obtient : 2.500Fcfa (5 millions x (6+3) = 22,5 milliards FCFA, compte non tenu des frais engendrés par les prorogations. Sans nous étendre sur le coût global des opérations, qui est resté un flou, nous retiendrons qu’environ de 30 milliards FCFA ont été dépensés.
Le coût financier de la refonte du fichier sur des bases numériques, pensons-nous, mérite d’être souligné pour la simple raison que la question du budget constitue l’argument principal sur lequel s’est appuyé le Chef de l’Etat pour demander le report et le couplage des élections. En effet, les inondations connues principalement dans le Département de Pikine lors des fortes pluies enregistrées entre août et septembre 2005 amèneront le Chef de l’Etat à annoncer la conception du plan Jaxaay destiné à reloger les sinistrés. Pour financer une partie de ce programme, il compte s’appuyer sur sept (07) milliards d’économie dans le budget des élections au cas où elles sont regroupées.

Cet argument ne saurait nullement nous convaincre puisque le budget des opérations de refonte pouvait, à lui seul financer intégralement ce programme. Il aurait suffi de renoncer à la refonte totale, pour initier une refonte partielle réalisable dans un délai de 06 mois et dont le coût global était estimé à 522.670.000 FCFA. Ainsi que le révèlent les termes de références, son exécution est facile à cause des expériences acquises dans les précédentes refontes de 1999 et de 2000.
Le système de biométrie sur lequel devrait reposer toute la procédure de production des cartes d’identité et d’électeur « numérisées » n’a pas fonctionné comme en atteste les doublons relevés dans lors de l’audit de 2007. Mais il faut avoir le sens élevé du devoir et le courage pour l’admettre, eu égard aux enjeux constituait, un tel aveu. Tout au plus, les deux réunions du Comité national de pilotage de l’audit du fichier électoral que j’ai eu l’honneur de présider pendant cette période en ma qualité de Vice président, et qui ont porté sur l’examen du système de la biométrie suffisent pour révéler les divergences profondes sur la question.
A l’arrivée, la refonte n’a été qu’un prétexte pour le Président WADE et son régime pour installer un système de fraude démasqué lors de l’audit du fichier électoral car la biométrie qui devait être à la base du nouveau système n’a pas fonctionné.

Comment est-on passé de trois (03) millions à cinq (05) d’inscrits sur une population de 11 millions et dont cinquante trois (53) pour cent (100) ont moins de 16 ans ?
Pourquoi les services de la Direction de l’Automatisation du Fichier (D.A.F) ont-ils accepté de confectionner une Carte identité à des milliers de personnes qui ont le même numéro d’extrait de naissance délivré la même année par le même centre d’état civil au point d’avoir quatorze (14 chiffres) pour éviter de se retrouver avec neuf (09) numéros d’indentification nationale identiques ?
Comment le même individu avec des filiations quasi-identiques peut-il se retrouver plus d’une fois dans un système de « biométrie »?
Pourquoi les plus hautes juridictions de notre pays ont-elles proclamé des résultats avec un nombre de votants supérieur à celui des inscrits dans certains bureaux de vote ?
Recommandations
Généralement, les spécialistes du système électoral préfèrent ne pas s’appesantir sur les modalités d’institution du fichier électoral. Selon plusieurs d’entre eux, cette question est moins complexe et relève d’une simple procédure administrative qui ne mériterait pas que l’on s’y attarde. Mais, eu égard à toutes les complications liées à la constitution de notre fichier électoral, il nous paraît important de poursuivre la réflexion pour arriver à un fichier fiable et viable pour la consolidation de notre système démocratique.

Il faudrait:
Orienter les études sur les modèles de constitution de fichiers valides garantissant la sincérité des scrutins
Réformer l’état civil par : l’audit de tous les fichiers, l’informatisation, la création d’un corps spécialisé et l’implantation de centres secondaires fonctionnels
Reconstituer et fiabiliser les fichiers
Relier les fichiers concernant les élections
Exploiter les données sur la population du Sénégal
Instituer l’audit du fichier électoral
Installer un cadre permanent de suivi du fichier électoral

Comme nous pouvons le constater, il est indispensable que les acteurs s’entendent sur les règles du jeu politique. La pratique du sport nous enseigne la belle notion de « Fair-play ». Sans doute, il n’est pas étonnant de voir l’ensemble des équipes en compétition s’entendre sur les règles de sorte que l’équipe gagnante aura été la plus performante et celle qui aura fourni le meilleur jeu et que la perdante n’aura à s’en prendre qu’à elle-même car elle aura certainement péché, soit par manque de performance des joueurs, soit par les choix tactiques...
Mais la défaite ou la victoire d’une équipe ne sera jamais imputable à la dimension du terrain, au poids du ballon ou à la prolongation du jeu au-delà des normes. Parce que les normes sont définies et acceptées par tous et qu’elles ne font jamais l’objet de modifications en cours de jeu.
Enfin, ce que nous pouvons attendre de la mission de l’Union européenne et de l’Usaid sur le processus et le fichier électoral sénégalais, c’est qu’elle permette non seulement à l’ensemble des acteurs politiques de comprendre et d’admettre que notre système électoral comme tant d’autres dans le monde, comporte des imperfections, mais aussi qu’elle accompagne et soutienne tout ce processus afin que les correctifs nécessaires et adaptés aux exigences démocratiques y soient apportés. Toutefois, il demeure évident que sans de vraies concertations, nous ne parviendrons pas à faire l’évaluation et les réformes nécessaires à notre système électoral, conditions sine qua none pour asseoir les bonnes règles du processus démocratique.